【 文献号 】1-2883
【原文出处】桂海论丛
【原刊地名】南宁
【原刊期号】199606
【原刊页号】66-70
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【复印期号】199704
【 标  题 】我国农业发展面临的主要问题和对策
【 作  者 】李秀荣
【作者简介】作者单位：中共中央党校
【 正  文 】
    农业问题，是我国当前的一个“热点”，也是个“难点”问题。国民经济一、二产业“一条腿长，一条腿短”的状况始终未得到根本改变
，农业已变成国民经济最薄弱的环节，成为经济发展中最突出的问题。
            一、我国农业发展面临的主要问题
            （一）农民收入增长缓慢
    农村改革以来，１９７８―１９８４年，农民收入增长最快，年均增长１５．１％。１９８５―１９８８年，农民收入增长回落，年均增
长５％。自１９８５年至今，农民收入增长缓慢。１９９０年农民收入增长１．８％，１９９１年是２％，１９９２年是５．９％，１９９３
年是３．２％，１９９４年是５％。１９９０―１９９４年，农民收入年均增长速度为３．６％。而１９９３年城市居民收入增长１０．２％
。１９９４年是７．６％，同城市居民收入增相比，农民收入增长缓慢，城乡差距继续拉大。
    此外，地区之间的农民收入亦存在很大差距。我国东中西部农民人均收入比例（以西部农民人均收入为１），从１９８０年１．３∶１．
１∶１，扩大到１９９４年４１．９∶１．１∶１，东部１２个省农民平均收入超过１５００元，西部省则不足８００元，有８０００万农村
人口年均收不足４００元，处于贫困线以下。到２０００年，我国９亿农民要实现小康，即人均收入达到１２００元，必须在剩下的６年里，
每年人均收入增加８个百分点，显然非常棘手。
            （二）农业投入比重不断下降
    农业发展，一靠政策，二靠科技，三靠投入。由于农业投入比重逐年下降，投入问题已成为制约我国农业发展的最主要因素。农业投入不
足，可概括为“五个下降”：农业基本建设投资占国家基建总投资的比重下降；财政农业支出占国家财政总支出的比重下降；农业信贷占国家
信贷总额的比重下降；农村集体经济组织对农业的投入占农村总投入的比重下降；农户家庭生产费用支出占家庭总支出的比重下降。例如，进
入９０年代以来，农业基本建设投资占全国基建总投资的比重分别为１９９１年４％，１９９２年３．７％，１９９３年２．８％，１９９４
年２．６％。据研究，人均国内生产总值在３００―１２００美元的国家，全社会固定资产投资用于农业投资比重在１０％左右为宜，足见我
国农业投资比重明显偏低。
    另外，从农业增长与工业增长关系的角度来考察。专家认为当前和今后一个时期，工农增长的合理比例应该是２．５∶１。近两年我国实
际情况是：１９９３年，农业增长４％，工业增长２０．２％，１９９４年农业增长３．５％，工业增长１８％。二年来，农业增长不足工业
增长的五分之一。
            （三）耕地锐减，粮食有效供给不足
            １．耕地锐减，质量下降
    建国四十多年来，耕地面积锐减，累计丧失五亿亩，最严重的是１９５８―１９６０年，三年减少耕地二亿亩。“八五”前四年共减少耕
地１４４０万亩，每年净减少３６０万亩。到１９９５年２月我国耕地总面积不足２０亿亩，人均耕地面积已下降到预计下个世纪中叶才达到
的１．１８亩，与联合国规定的人均耕地危险线仅差０．４亩，为世界人均水平的１／４，根据全国土地利用总规划，今后六年全国还将减少
耕地８００万亩。
    此外，耕地质量严重下降，后备资源不足。目前在全国耕地总面积中有５％缺磷，２３％缺钾，１４％磷钾俱缺，中低产田占现有耕地７
０％。另据统计，全国现有宜农荒地５亿亩，其中可开垦的只有１．７亿亩，后备资源不足。
            ２．粮食播种面积减少，有效供给不足。
    进入９０年代以来，我国粮食播种面积呈减少的趋势，全国稻谷，小麦，玉米的总播种面积减少３９０万公顷（５８５０万亩）。其中，
１９９４年比１９９３年减少１０７万公倾（１６０５万亩）只达到１．０８８亿公顷，低于１．１亿公顷的警戒线。１９９４年比１９９３
年粮食减产２４０亿斤，粮价上涨５０％。特别是几年来稻谷面积大幅度缩减，１９９１―１９９４年，我国稻谷连续减产累计达３０００万
吨，相当于日本稻谷三年的产量。在我国９４％的稻谷播种面积，９２％的稻谷产量在南方，南方稻谷的减产，使我国粮食格局发生了根本变
化，南粮北调变为北粮南调。原来一些粮食调出区沦为调入区，东南沿海数省１９９４年调入粮食比１９９３年增长了三倍。造成粮食供给总
量不足。
    当前，我国粮食问题是最突出的问题是稻谷生产上不去，一方面是稻谷生产的严重下降，另一方面是随着人民生活水平的提高，对大米需
求的大量增加，其结果必须是粮食品种结构失衡，大米供给不足，即粮食有效供给不足，已是当前粮食生产中急需解决的问题。
            （四）农产品购销体制和购销政策急需改革
            １．购销体制改革滞后。
    主要问题是：决策部门分散，各级政府和各部门间职责不明，管理体制改革滞后，给市场的组织和正常运行带来很大的负面影响。其中最
突出的是粮食购销体制问题。作为主渠道的国家粮食部门一身兼两职，既是代表政府作为粮食市场的组织者，调节者和管理者，又是粮食经营
者，尤其前者责任重大。在粮食难卖时，应大量购进，实行储备，以缓解市场的压力，起到蓄水池的作用；在粮食买难时则应积极抛售存粮，
以平抑物价，稳定市场。但很多国营粮食部门却反其道而行之。卖难时，他们同农民一道竟相抛售存粮，使一时的粮食过剩危机更趋严重；买
难时，为了获得最大利润，他们囤积惜售甚至搞地区封锁，对本已紧张的粮食市场推波助澜。亦有的国营粮食部门，把收购来的粮食“卖大户
”转手倒卖赚大钱等等。其结果必须是粮食市场组织混乱，公平交易原则难以实现，市场不能正常运作。究其根本原因，在于体制改革落后，
政府职能没有转变，也没有分清。
            ２．购销政策不尽合理。
    粮食购销价放开后存在的主要问题，一是没有及时明确粮食定购权属于政府，不能用来作买卖。结果给了粮食部门低价购进，高价售出的
机会。二是粮食牌市价差太大。即政府粮食收购价与市场价差距太大。为此，农民不愿意把粮食卖给国家。据国家统计局农村抽样调查队逐户
调查，从１９９０年―１９９３年人均出售粮食分别为１３１．１公斤，１１６．２公斤，９２．９公斤和６５．９公斤。三年内人均售粮减
少６５．３公斤，其中又以稻谷问题最为严重，１９９３年农民人均出售给国家的稻谷仅为１９９０年的３８％。粮食部门购粮难的同时，却
给粮食贩子留下了很大的倒买倒卖的余地。
            （五）农村土地经营制度和产权制亟待完善
    农村土地产权制度的主要问题是，农户土地使用权不完整，集体财产所有权不明确。具体表现为：第一，经营权难自主。生产活动中各种
行动干预频繁，有些地方种植计划的指定性管理放开后又重新收回，甚至提出“放开不放手”的口号，使农民自主经营权始终落实不到实处。
第二，使用权不稳定。虽然中央一再强凋“已经形成的土地承包关系，一般不要变动”，但各地方迫于人口增长和劳动力的变化的压力，仍不
同程度地调整了承包土地，有的甚至打乱重分。这虽然暂时缓解人地矛盾，但因刺激了农民通过改变承包关系获取土地使用权的欲望，故而抑
制了土地流转机制的形成，降低了农户对承包土地的投资预期。第三，收益权无保障。实行家庭经营承包后，关于分配关系有一总结性的归纳
：“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的。但实际情况却是，国家总也交不够，集体总也留下足，农民自己剩多少心里没底数”，严重
挫伤了农民的生产积极性。第四，土地使用流转权未放活。中央早在１９８４年就允许农户“自找对象，协商承包”，但因缺乏具体措施，在
实际中阻力较大。
            （六）农村剩余劳动力增加了就业压力
    目前，我国农村劳动力总数约４．２亿，农业方面可容纳的劳动力按最宽估计约２亿。据推算，我国农村剩余劳动力为４３．８％，全国
实际剩余劳动力约１．２亿。随着人口的增加，耕地的减少，今后每年还要净增加６００―７００万劳动力。改革以来，乡镇企业的发展，解
决了一亿农村劳动力的就业问题。但仅靠乡镇企业是难以在短时期内全部吸纳的，故仍有大批农村剩余劳动力外出打工和跨区域流动，以求就
业。目前，全国常年流动的农工约６０００万人，其中跨省流动的约２５００万人，形成了巨大的“民工潮”。到２０００年，农业总共将转
移出１．５亿剩余劳动力。农村剩余劳动力的就业问题严重。
            二、解决我国当前农业问题的对策
            （一）增加农业投入
    要发挥国家，农户，银行三大投入主体的自身优势和协调配合作用。同时要广开资金来源，多渠道筹集资金。（１）逐步建立健全国家，
集体，农民和社会各界相结合的投资体系。提高财政，基建，信贷，资金用于农业的比例，保证财政支农资金和增长幅度高于财政经常性收入
的增长幅度，农业贷款增长率高于各项贷款平均增长率。（２）动员社会财力，广开投资渠道。一是通过发行政府债券，集中社会资金，用于
大中型农业基础设施建设；二是扩大农业利用外资的数量和范围，并且国家对此要实行更多的优惠政策；三是建立农业发展基金，以工补农，
以工建农基金等，使农业建设项目有稳定的资金来源；四是重视农民的劳动积累，（３）调整投资结构。今后，中央财政和地方财政投资，以
省为单位计算，以不低于７０％的比例用于改善农业生产基本条件，以不超过３０％的比例用于开发多种经营和龙头项目；银行贷款的安排，
以省为单位计算，３０％用于土地开发治理，７０％用于多种经营和龙头项目。协调配合，适应市场经济和高产优质高效农业发展的需要。
            （二）确保耕地和粮食种植面积。
    第一，加强舆论宣传，树立全民“土地意识”。通过强大的舆论宣传，让全国人民树立起土地是宝，无地不活，珍惜每一寸土地就象珍惜
生命一样的土地思想观。第二，保护和合理使用耕地。要严格执行《土地法》和《基本农田保护条例》。对一般农田实行“占一补一”和对菜
地实行“占一补二”的原则。加强土地管理工作。城市工业用地要严格审批，严格控制；新建城市备用地尽可能地选择山地，滩地及低质土壤
地。坚决制止撂荒，盲目发展副业，乱圈开发区等乱占土地现象，最大限度地减少耕地的非农占用，从根本上解决耕地面积锐减和问题。第三
，粮食生产一刻也不能放松，全国粮食播种面积，在今后六年必须稳定在１６．５亿亩的警戒线以上。特别是要稳定南方稻谷播种面积，把稻
谷生产搞上去，保证粮食的有效供给。要按总量平衡和区域平衡原则，对粮食生产进行分类指导：提高东部，开发西部，主攻中部。东部要稳
定面积，提高集约化水平，到２０００年粮食总产量达到３７０６亿斤，西部要加大开发力度，改善生产条件，提高粮食自给能力，减少调入
，粮食产量达到２１００亿斤；中部要挖掘潜力，提高单产，增加总产和商品粮调出，粮食产量达到４３２４亿斤。在新增１０００亿斤粮食
中：东部为２１０亿斤，西部为２７０亿斤，中部为５２２亿斤。
            （三）改革农产品购销体制和购销政策
    （１）农产品购销体制及购销政策改革的方向是全面放开农产品价格，加快实现农产品价格市场化，在政府宏观调控下，建立主要农产品
由市场决定价格的机制，形成市场决定价格，国家调节市场。但这是一个渐进的过程。现阶段，我国粮食流通体制的基本模式是有限的市场竞
争加政府间分权调节。基本办法是：大部分商品粮的销售价格放开，由市场形成，政府保留对少部分商品粮的定价权。国家定购粮食的价格应
遵循生产成本加合理利润的原则；定购以外的粮食，坚持市场收购，价格随行就市；农民完成定购外的粮食可以到集贸市场上自由出售。
    （２）加快国有粮食部门的企业化改造，调整企业结构，组建企业集团。实行粮食政策职能和经营职能的彻底分离，将国有粮食部门改造
成为完全经营型的企业，放开经营，实行粮食经营的自主竞争。适当引入非国有企业进入粮食市场，并允许多层次的粮食经营。
    （３）强化政府对粮食的调控手段。一是建立和完善国家政策性调控体系，将政策性业务与经营性业务彻底分开。建立国家和省两级为主
的粮食贮备调节系统，转变政府对粮食的掌握依靠现有粮食部门的现象。加强政府贮备粮平抑价格的功能。二是明确定购粮的粮权属于政府，
任何单位不得擅自动用及用来做买卖。三是坚决禁止地区间的粮食封锁，禁止对农业粮食低价强买，强征行为。
            （四）搞好土地经营制度和产权制度的改革
            １．明确土地所有权
    （１）在保持农村土地集体所有不变的前提下，明确集体土地所有权主体。从目前看，乡级组织范围太大，监督管理不方便；而现有的村
民小组既无经济实力，又无健全的机构和管理能力，故皆不易做集体土地所有权主体，应以村级组织作为农村土地产权主体。
    （２）界定土地所有权范围。集体土地所有权主体应具有下列权利：一是发包权――有权在一定权限内将集体土地使用权承包给农户或其
它集体经济组织。土地发包，既可按人口或劳力平均发包，也可对成片耕地，荒山荒地等公开招标发包。二是出租权――可将集体土地长期或
临时出租给土地使用者。三是收益权――有权收取集体土地所产生的部分收益，如土地承包费和地租。四是处分权――有权对拥有的集体土地
进行发包，出租，抵压，或根据有关规定收回土地使用权，重新处置。但需要说明的是，集体土地最终处置权应属于国家，如国家可以对集体
土地进行征用。
            ２．坚持稳定以家庭联产承包责任制为主要形式的双层经营体制
    （１）这种经营体制适应不同的生产力发展水平，是我国农村经济的基本制度，要长期坚持下去，并在实践中不断完善。（２）家庭承包
是双层经营体制的基础，要延长土地承包期为３０年不变，实行增人不增地，减人不减地。这样有利于农民增加对土地的投入。集体统一经营
是双层经营体制不可缺少的层次。要通过兴办集体企业，组织开发性生产等多种途径，逐步壮大集体经济的实力，增强为农户服务的功能，不
断扩大服务领域，提高服务水平。
            ３．完善承包合同，搞活土地经营权
    （１）农民在承包合同期内应具有下列权利：一是占有权――对土地有实际控制的权利。二是种植权――农民可根据市场需求和政府指导
性计划，选择种植的权利。三是收益权，一方面指土地使用者在完成国家税收和集体承包费或租金后，对土地投资经营所产生的部分收益的收
益权；另一方面是指土地承包者转包，出租，入股时，有获得转包费，租金和红利的权利。四是处分权――土地使用者有依照法律和有关规定
处置土地的权利，包括转包，出租，转租，入股，抵压和继承等权利。（２）在土地集体所有不变，耕地用途不变的前提下，逐步建立土地使
用权流转制度，以逐步扩大土地经营规模，实现土地适度规模经营。
            （五）做好农村剩余劳动力的就业安置工作
    一是要立足于农业内部，通过扩大资源利用，搞开发性农业。二是大力发展乡镇企业，这是吸纳农村剩余劳动力的主要途径。三是要发展
小城镇，使乡镇企业向小城镇集中，这样可以节省土地，能源，方便交通，又可兴办二、三产业，从而促使劳动力向小城镇转移。四是建立统
一的劳动力市场，加强政府宏观调控。要成立有关机构，制定有关规定和条例，对进入大中城市的农民工进行妥善的引导和管理。五是改革现
行户籍管理制度，经过渐进程序，逐步由城乡二元户籍管理制度过渡到城乡统一的一元户籍管理制度，逐步缩小城乡居民的身份差别，为向城
市一元化过渡创造条件。＊
【责任编辑】陈子亮
    
    
    
 
