产业与环境
INDUSTRY AND ENVIRONMENT
1999年　第21卷　第1-2期　Vol.21 No.1-2 1999



荷兰环境协议：分担可持续工业发展的责任
Maarten de Hoog
Coordinator,Target Group Policy for Industry,Ministry of the Environment/IPC 650,Directorate for Industry and Consumer Policy,PO Box 30945,2500 GX The Hague the Netherlands
摘要　工业界与政府共同努力，可以利用合作性协议来达到雄心勃勃的环境质量目标.这样的协议，只要能激励所涉及工业的革新性能力，就会比命令与控制思路更加卓有成效.政府在其颁发许可证时无法要求各公司开展有深远意义的革新，而且规定变革也不属于法规的性质，除非这些变革肯定能实现.各公司对它们自己的技术可能性要比法规当局清楚得多.然而，对于要取得成功的合作性协议来说，工业界需要改变它的传统态度和采用有益于所有各方的环境政策.
荷兰政策框架
　　为了清楚了解荷兰环境协议方面的经验，重要的是要更深入地考察其环境政策的发展.荷兰是一个小国，人口只有约1500万人.每平方公里的人数大约是世界上最高的.这是环境压力高的原因之一.另一个原因是经济结构.重要的经济部门是基础重工业、化学工业、集约型农业和运输业.这些部门，就其性质而言，都有强烈的环境影响.因此，需要一种严格的环境政策，还要得到公众对环境问题的高水平意识与参与的支持.
　　荷兰政策制订的一个重要要素是分散的政策实施责任.在中央层次上，政策制订主要局限于框架法规的制定，这给省当局或地方当局留下余地来加进它们的论点.环境管理法是一个好例子.关于工业，这部法律说，每家公司都需要一本执照，并制订这些执照的一些基本要求.环境污染应当“低达可合理达到的”(ALARA)，但省或市当局负责确定一家特定公司引起的何种污染水平是可接受的.为了便利各当局的工作，有一些指导准则(法律上没有约束力)来界定ALARA原则.执照颁发与执法的责任在省、市和水主管当局.
　　政策制订的第三个重要特色是寻求共识和利用社会协商进程的强烈意愿.政府坚信，工业界对其提案的承诺导致改善实施.在初期阶段，政府与各社会群体讨论提案，并试图找到那种最有效、同时又是社会阻力最小的客体的政策.
　　除这些特定的荷兰特色外，还有一些总体的环境政策趋势有利于达成环境协议.首先，环境政策应当既考虑地区级和国家级问题，也考虑相关的洲级和全球级问题.其次，环境问题的解决办法已经变得更复杂，因而，环境政策影响到工商企业的核心活动.复杂的问题和解决办法需要能使工艺一体化的技术和能源效率与材料效率的重大改善.因此，生产工艺与产品需要重新设计.发展和实施这种类型的变革所需要的专门人才与能力在于工业.在这个问题上别无选择――我们需要工业界对开发其可持续工业发展的革新性能力的承诺.这种发展在荷兰经济事务部与环境部组织的1996年可持续工业发展会议的《主席报告》中有清楚的描述.鉴于这些复杂问题，该会议报告断言，在环境政策的实施与执法中，传统的、直接的、自上而下的法规的使用有局限性.不过，很多国家的环境法规体系仍然主要依靠自上而下或命令与控制思路.
　　传统思路的基础是把技术解决办法(最佳可利用技术)规定为一种表现尺度，而不是让工业界负责达到预定目标.当使用这些思路时，法规往往是以一种零碎的方式(单一介质、单一物质、单一装置)来设计和实施的，而不是向工业界提供一套综合的目标和实现这些目标的适当引进期.
　　因此，这些思路的总结结果可能是，不能肯定地知道今后会遇到什么法规的工业界无法确定优先顺序和在不同的方案之间做出权衡，以期削减总污染负荷.显而易见，环境政策方面的很多结果是以这种传统方式达到的.在一些情况下，这样的思路将证明对于在通往环境目标的方向上取得进展是高效率的，而且甚至可能是为更具合作性思路创造推动力所必需的.
　　这种类型的思路对于探讨成本有效的环境问题总体解决办法几乎不产生鼓励作用.因此，工商界在履行环境法规方面将是防御性的而不是前瞻性的.这将窒息工业界的革新，因而将不是实现可持续工业发展进程中向前推进的最合适框架.
　　工商界与政府之间的伙伴关系是创造更具挑战性政策框架方面的一个中心问题.有证据表明，工业界与政府协作的主要推动力是对一般意义上更高效政策手段的期望，而不是特定意义上的可持续工业发展.一项有效的环境政策要兼备对工商界和政府双方都最有利的东西.这样一种政策终究可能为对可持续发展做出承诺的工商界创造新的市场机会.
　　伙伴关系安排以不同形式存在.最突出者之一是正式协议.可以区分出三种正式协议类型.第一种，协议可以代替(有时暂时代替)政府法规.它们往往用来解决扩散性问题，或用于法规设计与实施有困难的产品政策领域.一种不同类型的协议用来实施法规.这种类型称为“实施管理手段”.它不代替法规或接替有关各方的正式地位.它往往用于这样的情况：有法规存在，但其实施取决于工商界诸如实施排放量削减计划的承诺和能力.这两种协议类型通常起到民法中规定的合同的作用.第三种协议类型是工商界用来单方面自我约束于某些特定目标的协议.政府可以通过用一种把各公司已有的举措考虑进去的政策酬谢它们来对这种自我承诺作
出反应.
　　伙伴关系安排的一切有关方面可以用“信任”这个词来概括.工商界需要信任政府(公共当局)会负起环境目标的公平与高效率实施和执法的责任(一个公平竞赛场地)，留给工业界的只是找到最成本有效的解决办法.政府本身需要信任工商界会通过把环境目标和要求融入工商业规划与日常管理中而认真负起它对环境的责任.
　　增强作为伙伴关系基础的信任，是一个需要一些基本要素的学习过程.共有的设想、承诺、透明度和创造性，便成为信任增强过程中的关键参数.

荷兰的环境协议
　　把这些会议结论记在心中，显而易见的是，荷兰国家环境政策计划(NEPP)要求的排放量削减也是如此大幅度的，以致它们无法借助于“经典”执照审批程序来获得.当然，在理论上，完全有可能的是政府把日益严格的要求纳入其环境执照中，但80-90%的排放量削减需要生产工艺的根本改变.政府无法在执照中规定如此深远的革新.公司对于有何技术可能性的了解往往比政府好得多.此外，革新总是带来不确定性，而环境执照上只能规定那些肯定能达到的目标.随着荷兰国家环境政策计划的公布，工业界自己提出了用环境协议或如同在荷兰人们通常称呼它们的“契约”来实施该计划.(通常使用的“志愿协议”这一术语可能是误导的.在这一方面，“志愿”仅指实施过程和目标的性质.)为了谈判和实施这些协议，环境部制订了所谓“目标组”政策.利用这种思路，工业界和政府以1980年代环境协议的早期经验为基础开展工作.
　　“环境与工业目标组政策”把国家环境目标转变成各个工业部门的准确排放削减数字.这些公司大部分可以自己决定如何对这些排放量削减做贡献.有关工业部门占工业环境影响的大约90%.
　　“环境与工业目标组政策”如何起作用?以志愿实施原则为基础，政府同所选择的工业部门谈判如何最好地实现其长远目标.在密切的协商中缔结了协议(表1).这导致所谓“一体化环境目标”(IEO)，指出该部门在什么时限内必须达到的排放量削减.然后，政府和该部门就该部门必须实施这些一体化环境目标的条件达成协议.从这份文件并非总能明白该一体化环境目标的某些部分在技术上和经济上是否可行.因此，必须进行进一步研究，以查明此事.
　　最后，政府和工业部门把它们已经达成的协议明确无误地记录下来.把这些编制成一份合同或“契约”.这种类型的契约对双方都提供了更大的安全性.例如，工业界可以肯定政府不会通过实行另一项政策来干扰这一协议.
　　一旦签订了一份契约，公司就可以开始实施它.该契约规定，各参加公司必须每4年制订一份“公司环境计划”(CEP).在该环境计划中，公司指出，为了参与实现一体化环境目标，它在随后4年中要实施的环境措施.公司可以为此确定它自己的优先安排.
　　公司环境计划必须得到给公司发放环境执照的政府当局批准.如果该公司环境计划对一体化环境目标的实现做出充分贡献，则该环境执照就根据公司环境计划进行修改.事实上，环境与工业目标组政策起到一种执照颁发程序预协商实体的作用.因此，参与该目标组政策并不是没有义务的.如果一家公司没有遵守已经签订的协议，政府就可以紧缩该环境执照的条件.
　　有时，为了帮助公司起草公司环境计划，可以编制一本工作手册，以描述该公司在使其生产工艺达到一体化环境目标的要求方面可以实施的环境措施.在其公司环境计划中，公司只需指出这些措施中哪些是它要实施的和何时实施.工作手册不是为所有选定的工业部门编制的，而只是为那些生产工艺大体上相同的工业部门，主要是像印刷工业这样一些以中小型企业为主的工业部门.然而，还有另一些部门，其中生产工艺因公司的不同而不同.
　　为了支持目标组政策，已经为每一个选定的工业部门建立一个高级跨

图1　公司环境计划、环境管理体系以及执照
与年度报告之间的关系
部门协商组.契约的所有签约方在这个组中都有代表权.这个跨部门协商组监督该契约的实施.
　　这个跨部门协商组又得到“FO工业”的支持.“FO工业”是一个由政府建立的全国性组织，旨在协调目标组政策的实施.
　　要进行经常性评估，以核查一体化环境目标是否按期达到.在其公司环境计划中，各公司必须指出，根据从所规划环境措施产生的预期，要达到什么样的排放削减.然后，该跨部门协商组把这些排放削减量加上去，并将其与正在考虑的部门的一体化环境目标加以比较.如果公司环境目标还不足以令一体化环境目标满意，则该协商组会分析问题和找出解决办法.然后，把这些解决办法纳入下一轮为期10年的公司环境计划中.这使得该“目标组政策”能以一种日益接近目标的方式解决环境问题.
　　参与“目标组政策”使工商界具有各种优势.对公司来说，现在更容易确定它们要解决的环境问题的优先顺序.此外，各公司现在能自由地选择最成本有效的环境措施.它们又一次能够在最适合它们的时刻，例如在装置关闭保养时，实施这些措施.
　　过去，不同的主管当局在不同的时间提出不同的环境要求.然而，在目标组政策范围内，各主要当局使它们的活动彼此和谐.此外，目标组政策使得能弄清政府的长远目标实际上到底是什么.这意味着公司只要诸如在中期进行置换投资或搞新建设，就可以把这些考虑进去.这避免了无效投资.

与颁发环境执照的关系
　　利用命令与控制思路，向一个工业点颁发的传统执照通常是很昂贵的.其详细目标通常针对该点内部的各种基本工艺.因此，一份正常的执照含有数百条要求.发照主管部门详细规定公司减少其环境影响所要采用的手段.公司对这样一种详细规定的执照的反应往往是防御性的.执法通常可以表征为非结构性的.主要问题与附属问题之间没有区别，而执法并不追纠公司不达标的结构性原因.
　　与其说一份为该点各个部分规定了详细措施的执照，不如说“要点式执照”能提出该点整体的目标.这些目标产生自“公司环境计划”，后者是与发照主管当局讨论并得到其批准的.环境管理体系把这些目标转变成该点内部各基本工艺的措施.公司可以自由选择最成本有效的措施.这样一种执照也应当包含关于年度环境表现报告的法规，以及关于非常事件通报的法规.就篇幅而言，这样一种“要点式执照”包含不多于少数几页纸，至多有少数几十条要求.执法集中在主要问题上，而且基于公司管理体系已导致更多自我控制这样的假设.
　　这样一种执照颁发和执法体系使得公司在形成环境管理方面有大得多的灵活性.20-50%左右的显著环境费用节省是可能的，而且不会对预期环境结果造成任何损害.
　　图1显示公司环境计划、环境管理体系、执照与年度报告之间的关系.

环境结果与评估
　　原金属工业公司于1997年敲定了它们的第二个公司环境计划.协商组汇总了该行业到2000年与2005年要达到的削减量.表2列出了第一期和第二期公司环境计划的结果.从这些结果得出的结论是，很多目标将被达到，但对于酸化(SO2和NOx排放)这一重要主题来说，进展还不足以达到这些目标.然而，在协商组为第二期公司环境计划编制的指导准则中，特别要求各公司根据新技术的引进和总体工商业战略的影响提出长远战略展望.这种展望导致各公司承诺要在实施新技术时达到更大的削减.由于钢材和铝材工业中革新进程的性质，这种引进需要数十年而不是数年.不过，各公司的这种承诺还是有希望的，而且目标可能是力所能及的，尽管不在契约中规定的这些目标的时间框架内(表2).
　　其它协议实施的结果显示，对于大多数行业来说，几乎所有目标都能用所提出的措施达到.关于为水排放量削减确定的目标，对原金属契约的有效性做了令人感兴趣的分析.1990年政府分析利用传统的执照颁发进程估计了到2000年达到的潜在削减.第一期公司环境计划不足以达到这些削减，但第二期公司环境计划证明公司举措导致相当于或在大多数情况下优于所估计技术潜力的结果，尽管在一些情况下这要在几年后发生(表4).
　　若干个评估研究证实了这些协议的效率和有效性.原金属工业、化学工业、乳制品工业和印刷工业的协商组把它们的正式评估报告送交环境部长，并送交议会.这些协商组中没有一个提议重新谈判这些协议或者修改合同或程序，尽管对于目标组思路的改善提出了重要意见.总结论是，这些协议的实施对于有关各方都是一个学习过程.很多未预见的问题不得不在密切的对话中解决.官方协议为这种对话提供了框架.这些协议显示了足以为实施进程找到特定解决办法的灵活性.此外，也更加重视环境措施的成本有效性、程序的合理性、和环境政策的进一步一体化.这些协议的正面有用副产物是所涉及公司内部的改进环境管理，和环境报告与一份年度公司报告的一体化，这将适合于所有主管当局.
　　环境检察官对化学工业中公司环境计划实施的独立调查结论是，这一进程中正在取得适当进展，而且可以把化学工业中的公司环境计划视为合理成功的.关于可能改善的建议大多数在协商组中进行讨论，而且导致改善行动.
　　环境非政府组织正在批判性地评论目标组思路.它们同意该思路的潜在效益，但有时对于公司和当局在其谈判中所使用的技术论点与经济论点有不同意见.然而，公司环境计划这种结构也为非政府组织创造一些与公司讨论环境政策的新机会.在部门和公司层次上，这已导致非政府组织与工业界之间一种开放得多的、透明的和真实的对话.

有效协议的条件
　　这种“荷兰模式”在国际上公认为工业界与政府之间合作的一种有效和强有力模式.主要受到这种榜样的鼓舞，1997年欧洲联盟开辟了一种利用环境协议实施国家立法和欧洲立法的更广阔前景.这一方面的一个重要问题是哪些条件能使协议取得成功.根据荷兰经验，认为下列因素是根本的：
　　◆应当有一个基本的环境法规水平，包括达标和执法.
　　◆工业界和政府对较长远的环境目标应当有共同的设想.
　　◆公司需要足够的环境管理水平，以便能实施该协议.
　　◆政府应当能有效地对付自由骑士，并提出办法代替那些对工业界没有吸引力的“志愿”举措.
　　◆监测和报告应当是透明的和公开的.
　　◆公众意识和对工业界的压力要足以改善环境表现.
　　当满足这些条件时，以上所述的环境协议在其它国家中也可以起作用.工业界和政府发展一个更具合作性的政策框架的推动力可能因固定的不同而不同，最适合于各该地区情况的伙伴关系类型也是如此.　
表1　部门排放量削减协议的缔结
部门公司数目缔结的协议
初级金属工业401992
化学工业1201993
印刷工业30001993
乳制品工业1001994
金属与电子工业100001995
纺织品与地毯工业801996
纸与纸板工业301996
肉类工业250尚未缔结
橡胶与塑料加工工业800-
预拌混凝土和
混凝土产品工业200-
表2　原钢工业中公司环境计划1和2结果
　2000年目标公司环境
计划1公司环境
计划22010年
目标
酸化
　　二氧化硫75%56%52%90%
　　氮氧化物55%16%19%90%
空气中优先物质
　　氟化物80%23%63%99%
　　微尘75%60%72%95%
　　锌50%49%80%80%
　　铅70%90%76%70%
　　铬50%60%65%90%
　　砷50%63%50%70%
　　氯苯酚80%70%95%99%
　　硫化氢50%49%60%90%
水中优先物质
　　苯酚50%99%100%90%
　　锌65%90%92%80%
　　铅65%78%95%70%
　　镍50%60%91%80%
　　汞50%15%90%70%
　　硫化氢50%81%92%90%
富营养化
　　氮70%61%81%75%
表3　原金属工业中SO2和NOx削减的
公司环境计划2结果与长远预测
　2010年目标公司环境
计划2长远预测
SO290%52%79%
NOx90%19%74%
表4　原金属工业中水排放物削减的潜在目标与展望
物质估计潜力公司环境计划展望
2000年公司环境计划
展望2005年2000年目标
镉73%-28%79%90%
铬88%75%94%85%
铜83%76%74%50%
汞85%-15%90%50%
镍94%60%91%50%
铅92%78%95%65%
锌84%90%92%65%
苯酚-99%100%50%
多环芳烃93%81%94%50%
隆德大学环境管理与政策硕士生计划
　　瑞典隆德大学正在接受其环境管理理学硕士计划的申请.这种三个学期的多学科计划强调预防性环境思路、清洁生产和废物最少化.申请者必须有工程、法律、政治科学或另一个适用科目的学士学位或同等学历.该计划完全用英语进行.该大学也提供大学生课程和清洁生产博士生(PhD)计划.1999―2000学年的申请截止日期是1998年11月.
　　联系地址：The International Institute for Industial Environmental Economics at Lund University,PO Box 196,S?221 00 Lund,Sweden.Tel:+46 46 222 0200,Fax:+46 46 222 0210,E?Mail:iiiee@iiiee.lu.se.Internet:http:∥www.lu.se/IIIEE
