【 文献号 】1-3060
【原文出处】经济问题
【原刊地名】太原
【原刊期号】199706
【原刊页号】37-40
【分 类 号】F2
【分 类 名】农业经济
【 作  者 】何静
【复印期号】199708
【 标  题 】对农业自然灾害的经济学思考
【 正  文 】
    我国是一个多灾之国。近年来，严重的自然灾害不断加剧加频。由于我国农业长期投入不足，装备比较落后，成灾率已由1976年的42%上升
到1994年的57%。从80年代初到现在，平均每年因各种自然灾害减产粮食250亿公斤左右，造成经济损失高达500亿元以上。而与此同时，我国人
口持续增加，耕地逐年减少，农产品需求呈刚性增长的三个不可逆转，又使得农业不得有半点波动。这一严峻的事实一再提醒和告诫我们：必
须重视农业的自然灾害问题；必须采取有力措施，加强农业抗灾基础设施的建设，确保农业生产持续稳定地向前发展。
            一、我国农业自然灾害的发生特点与抗灾过程
    农业自然灾害主要包括水灾、旱灾、风灾、雹灾、冻灾、虫灾、病灾等，它虽不是经济学问题，但农业自然灾害所造成的经济损失却是十
分惨重的。
    我国是一个农业大国，也是一个多灾的国家，这是地理条件所决定的。我国处于欧亚大陆的东部，在太平洋季风影响下，冬夏季风的交替
活动及其不稳定性，造成中国大部分地区降水季节分布不均，东中西部空间差异明显。北方干旱，南方易涝；黄土高原、黄淮海地区、粤东和
闽南沿海及云南中北部易发干旱，长江、珠江与黄河中下游及淮河流域则多发洪涝；风灾袭击沿海，沙灾困扰西北；东北和华北在早春和初秋
易受霜冻低温危害；而病虫害则遍及全国。
    新中国成立前，每一次大的自然灾害发生，几乎都使百姓流离失所、背井离乡。建国后40多年，我国平均每年发生涝灾、旱灾、风灾等重
大自然灾害23.2次，全国农村每年平均有6亿多亩农作物、2亿多人口受灾，经济损失达数百亿元。其中，粮食因自然灾害造成的损失约占年均
总产量的5%，减少量250亿公斤左右；棉花年损失为350万吨，相当于总产量的12%；畜牧业的生产也受着自然灾害的侵扰，每年死于自然灾害的
牲畜比例都在5%――25%之间；林业每年有1亿亩左右的林木受到多种病虫害的袭击，年经济损失高达101亿元。
    为了抗御自然灾害，建国后，党和政府领导人民治理江河，拦洪蓄水、改善生产条件，形成了一套比较有效的农业抗灾体系。一是建设了
一批大中型水利工程，修建水库8.4万座，缓解了水资源区域、季节分布不均问题。治理了海河、淮河等流域，对黄河进行了整治，使害河获得
新生。二是广泛开展农田水利基本建设，改造易涝地30000万亩，灌溉面积由解放初期的24000万亩增加到目前的74000万亩，供水能力达到500
0亿立方米，有效地提高了农业抗灾能力。三是建立了农作物植保体系，用于防治各种农作物的病虫害。四是完善了农业自然灾害的预报体系，
与建国初期相比，其设备有了明显的改善，已经初具规模。
    但是，近年来随着工业化进程中环境污染的加剧，以及人口剧增对自然资源的过度掠夺，使得农业自然灾害呈现出新的特点，表现为：大
灾次数增加，小灾次数减少；面积和强度加大；发生周期缩短。据统计，从1989年到1994年期间，年受灾面积平均以6.77亿亩的速度递增。与
受灾面积扩张、强度加大相对应，自然灾害发生的周期也越来越短，如旱灾从历史上的三年一旱发展到60年代的三年二旱到现在十年九旱；大
中型水灾已由年均1―4次变成现在的年均20多次。农业自然灾害已成为农业持续稳定发展的大敌。
            二、农业自然灾害发生的人为因素分析
    改革开放以来，我国经济建设突飞猛进，一方面，人类改造和控制自然的能力迅速提高；另一方面，破坏自身赖以生存的环境的速度也急
剧加快。一个不可否认的事实说明：近年来，农业自然灾害的加剧加频，除了天文、地质、地理方面的影响外，很大程度上与人类的活动有关
。
    （一）农业生态环境恶化，加大了自然灾害的发生频率和强度
    1.作为农业生态屏障的林业遭到破坏。近年来，人们为了发展经济，不惜大量砍伐森林，垦山开荒，植被遭到严重破坏，森林覆盖率降到
13.4%，平原地区只剩下1%左右，远远低于世界26%的平均水平。由于森林面积减少，大大降低了土壤蓄水保水的能力，造成水土流失和洪涝灾
害的不断发生。
    2.水土流失状况严重。据统计，由于生态环境破坏导致的水土流失面积，由解放初的116万平方公里增加到现在的367万平方公里。耕地约
占总面积的38%。水土流失不仅诱发、加重了洪涝、旱灾，还直接导致了贫穷。全国592个国家级贫困县几乎都分布在水土流失严重地区。
    据水利部统计，全国目前已累计治理水土流失面积67万平方公里，平均每年减少土壤流失11亿吨，增加保水能力180多亿立方米。但是，与
目前各地在资源开发，修路、开矿、基本建设等人为因素造成新的水土流失和治理任务相比，治理速度还太慢。
    3.沙漠化趋势正在发展。由于保护措施跟不上，土地沙化现象越来越重。每年耕地沙漠化达300多万亩，还有相当数量的草原也同样面临着
严重的沙漠化趋势。目前，土地沙化的面积已达160万平方公里左右，占国土总面积的15%以上，风沙危险带已长达近万里，使全国30%的耕地时
常遭受风沙的袭击，每年因此而损失粮食近5亿公斤。
    4.不合理的围湖、围河造田，降低了蓄水能力。新中国成立40多年来，全国被开垦的湖泊至少有2000多万亩，减少蓄洪容量350多亿立方米
。仅以洞庭湖为例，它是长江洪水的重要调蓄地，但围垦使面积缩小了1/3，严重影响了调蓄长江洪水的能力。
    （二）农业投入严重不足，用于抗御农业自然灾害的基础设施建设缓慢
    农业低产田的改造，治理大江大河，农田水利等抗灾基础设施的建设都需要巨额资金投入。但是，我国农业投入一直严重不足，80年代初
，农业基本建设投资占国家投资总额的比重为9.3%，以后逐年下降，到1990年降到4.1%，1992年又下降到1.7%，近几年稍有回升。显然，微薄
的投入，对改善中国如此庞大的农业抗灾体系来说，犹如“杯水车薪”。资金的短缺，导致了以下几方面的负效应。一是农田水利设施逐年弱
化，万亩灌区工程淤积严重，70%以上损坏，完全报废的占10%，相当于减少灌溉面积400万亩。二是排灌设施日趋恶化。据统计，目前全国有1
/3的水库带病运行；许多机电设备破陋不堪；部分排灌涵洞已失去了作用，各个地区各自为战，修修补补，难以形成完整的抗灾体系。三是农
业植保方面也存在资金严重不足的情况，许多试验设备更新缓慢，只能进行低水平的重复研究。
    （三）抗御自然灾害的队伍弱化
    1.在水利设施方面，管理机构不健全，人员素质低。如国家管理的机电排灌站的10万职工中，临时工占一半，技术人员近年来又下海、转
行了不少，技术力量遭到很大削弱。
    2.在农业植保方面，随着家庭联产承包责任制的实行，有一半以上的乡（镇）撤消了植保站，2/3的村没有植保员，科技队伍网络组织出现
了“断线、网破、人心散、跳农门”的局面。
    3.在农业自然灾害预报方面，资金吃紧，缺乏必要的试验设备和手段，不少县级和乡级科技机构中断了财政拨款，使一些基层单位处于瘫
痪或半瘫痪状态，难以为农业生产和市场经济服务。
            三、增强农业抗灾能力的措施
    农业自然灾害导致的经济破坏是惨重的。与发达国家相比，自然灾害所造成的损失，我国要大得多，如日本每年因水、旱、洪、涝等灾害
所造成的损失仅占GNP的1‰，而我国高达57‰。因此，千方百计提高抗御自然灾害的能力，降低灾害损失，对于确保农业稳定增长和国民经济
持续发展、确保人民生活改善和社会稳定，都具有极为重大的意义。各级政府和部门，要用抓能源、交通、通讯等基础设施建设那样大的劲头
来抓农业的抗灾减灾工作，使抗灾基础设施建设有一个较大的发展，保证抗御自然灾害的能力有明显的提高。在抗灾方略上，应坚持以防为主
，力争化大灾为小灾，化小灾为无灾，把农业自然灾害所造成的经济损失减到最小程度。
    （一）决策人员提高对抗御农业自然灾害的认识
    对于各级政府来说，减轻各种自然灾害的损失，使人民生活在良好的环境中，使生产稳步发展与大力发展地方经济，使农民早日脱贫达小
康同等重要。然而，目前对于减轻灾害损失，社会或政府很多只重视灾害发生时的救灾和灾后的工作，而事先却没有系统的防御措施，即使有
也不够完善和具体。因此，只有各级政府决策人员提高防灾意识，才能把防灾思想，措施，经费渗透到决策之中，才能做到有灾抗灾，无灾防
灾，提高抗灾夺丰收的自觉性。
    （二）切实加强抗灾基础设施的建设
    抗灾基础设施建设是防灾工作的主体内容，只有做到有备才能无患。当前应加快解决骨干排灌水利工程老化失修问题，把除险加固、清淤
除障、修复水毁工程作为防灾工作的重点，从各个环节抓紧落实，使旱涝保收的农田面积不断增加；加大灌区续建配套和泵站节水技术改造工
作力度；抓好农田排涝、盐碱和渍害低产田改造以及小型农田水利工程配套等工作，使灌溉水有效利用率由40%提高到60%，自然降水的有效利
用率提高到30%以上。
    抗灾基础设施建设如修建水利设施、改造中低产田等需要投入大量的人力和物力，必须开通各种渠道，实行国家、集体、个人一齐上的方
针。一是对那些大型的农田水利建设和其他重要的防灾（包括预报）、抗灾设施建设，以中央财政支持为主。应把农业基础设施建设投资的比
重由当前的2%左右增加到5%。可采取国家出资、农民出工的方式，把国家与农民的关系有效协调起来，统筹兼顾。二是对改造中低产田，治理
小山小河等投资少，周期短，见效快的工程可引导中小农户经营，只要给予政策鼓励，农民便会解除后顾之忧，增加投入。
    我国劳动力资源丰富，劳动积累是搞好防灾工作，确保抗灾夺丰收的重要手段。在发展市场经济的今天，必须按照价值规律，以经济手段
为主，辅之以行政、法律等手段抓好这项工作。本着“谁建设，谁受益”的原则，积极调动广大农民对农业防灾、抗灾工程劳动投入的积极性
。
    （三）加强生态保护，使防灾抗灾、环境建设和经济发展协调进行
    加强生态环境保护，是防灾抗灾的关键环节。人们从大自然的惩罚中，已经认识到生态破坏尤其是森林消长与农业自然灾害多少的因果关
系。因此，要建立各级党政领导和有关部门领导的环保工作责任制，省长、市长、县长、乡长要对本辖区的环境问题负责，不论是经济发展的
远景规划，还是短期计划，都要和生态保护、环境建设融为一体。即国土的开发利用，必须兼顾国土的整治和保护，首先是国土资源得到合理
使用，其次是生态平衡处于良性状态，最后是防止和减轻各种自然灾害。同时，要提高全民族的环保意识，各级政府和有关部门，要通过各种
渠道，采取多种形式在公民中开展环保宣传教育，树立“防患于未然”的环保思想。“八五”以来，我国颁布了一批有关环保的法律法规，逐
步形成了一套比较完整的环保法律法规体系。只要全社会共同努力，我国的生态环境一定能够走上良性循环的轨道，有效地减少农业自然灾害
的发生。
    （四）提高农业自然灾害的预测预报水平
    尽快提高灾害学的研究能力，尤其要提高农业自然灾害的预测预报水平，是当前应当高度重视的问题。各级气象部门要重点加强洪涝和干
旱的监测和预报，不断提高短期、中期预报的准确率。同时积极开展为农业服务的气候灾害监测、诊断和影响评价工作。此外，各地气象局、
站还要加强灾情收集、上报工作，主动及时地为各级政府提供气象灾害信息，为农业防灾抗灾、决策服务提供科学依据。做到能够预防抗御对
农业影响大的水旱灾害和低温灾害。
    （五）完善农业保险体系
    农业保险作为灾前管理的一种手段，为农业生产提供必要的风险准备和经济补偿，构成了对农业进行系统性投入的组成部分。对今天受频
繁发生、且有加重趋势的自然灾害困扰的农业来说，实行农业保险更具有特殊的意义。
    过去在计划经济时期，农村发生水灾、虫灾等自然灾害，风险大家摊，现在实行家庭联产承包责任制，对于小本经营、一家几亩地的农户
来说，一旦受灾，灾害的打击是沉重的。应当引导农民参加保险，通过保险共同分担困难，承受风险，以达到生产自救。我国的农业保险，要
走以农民合作共济为基础，国家给予政策扶持、资金支持、以农养农的发展路子。农业保险的资金筹集，要改变“谁种田谁承担风险”的旧做
法，建立谁享有农业利益谁有义务分担一点农业风险的新机制，国家应给予免税的优惠政策，以利于农业风险基金的积累。
    （六）抓好农业防灾抗灾的组织工作
    有力的防灾、抗灾组织体系，是实现抗灾夺丰收的基本保证。各地抗灾指挥部应改为常设机构，下设办公室，实行常年办公。指挥部的工
作职责是负责抗灾，救灾和防灾工作。农业植保体系建设要尽快抓好“四级农科网”的恢复工作，把植保工作直接落实到每一个农户。
    对于农业抗灾防灾所需要的资金、物资和劳力要优先安排，尽快到位。一是金融部门应根据灾情变化的需要，及时抽调专门的力量，负责
抗灾资金工作，保证做到不误抗灾、防灾，按计划供给。二是物资供应涉及到的部门，都应以抗灾为中心，及时满足抗灾物资的需要。三是组
织技术咨询服务。农业的防灾、抗灾具有较强的技术性，要利用多种形式普及抗灾、防灾的科学技术知识，提高广大农民的技术素质，尽量把
农业自然灾害造成的经济损失降低到最小程度。
    主要参考文献：
    〔1〕鹿永建：《中国水灾的话题》，《调研世界》1996年第6期。
    〔2〕石成林：《关于农业自然灾害的经济学探讨》，《经济问题》1991年第9期。
    〔3〕王国军、叶波：《农业保险，一个沉甸甸的话题》，《经济论坛》1996年第20期。
                              （作者单位：山西省社会科学院）
                                        （责任编辑：韩克勇）
    
    
    
 
