中国体育科技
CHINA SPORT SCIENCE AND TECHNOLOGY
1999年 第35卷 第12期 Vol.35 No.12 1999



全民健身法规研究
黄元汛　王忠信 
摘要：采用调查法、文献研究法对现已出台的地方性全民健身法规的类型、内容、存在问题等进行研究，提出了制定地方性全民健身法规的必要性，对全民健身法规的必要内容、难点及解决方法进行了探讨，为各地制定此类法规提供参考。
关键词：全民健身∥法规∥调查
The Research on the Rule of National Fitness Training
Huang Yuanxun, Wang Zhongxin
Abstract:By using the method of investigation and documentary, the author studies the type, content of the rule of local fitness training, bring out some important content, find the way to settle the problems, and provide the reference for local government in making the rule.
Key words:national fitness training∥rule∥investigation
　　随着《全民健身计划纲要》的实施，各省、市、自治区相继出台了一些有关全民健身的政府规范性文件、规章和地方性法规，对促进当地全民健身的广泛、深入开展起了积极的作用。但是，这些文件和法规存在较多的问题，特别是这些文件和法规的实效性还值得研究。本研究采用调查法、文献研究法、比较法对现在已经出台的有关全民健身的政府性规范性文件、规章和地方性法规进行了研究，重点研究了地方性全民健身法规。通过研究，以求得出制定全民健身法规的一般性规律和要求，为各地全民健身法规的制定提供参考。
1　全民健身法规的立法概况
　　从国务院颁布《全民健身计划纲要》之后到现在3年多的时间里，全国各省、自治区、直辖市相继出台了全民健身的政府规范性文件、政府规章、地方性法规近50个。各部委、行业体协规范性文件15个(本文不讨论这些文件)。这些文件和法规大体可分以下几类：
　　第1类，政府规范性文件，约60%；
　　第2类，政府规章，约占25%；
　　第3类，地方性法规，约占15%。
　　从政府规范性文件来看，多为贯彻国务院《全民健身计划纲要》的《意见》，内容一般包括实施全民健身计划的意义、目标和任务、措施、实施步骤等。
　　政府规章主要是有关全民健身的《规定》、《实施细则》，与全民健身有关的场馆管理规定、社会体育指导员管理办法等。
　　地方性法规是地方人民代表大会通过并颁布的《体育条例》、《场馆管理条例》。近几年颁布的有《四川省体育条例》、《贵州省体育条例》、《云南省体育设施管理条例》、《广东省体育设施建设和管理条例》、《深圳经济特区促进全民健身若干规定》。《体育条例》和《体育法》属综合性体育法规，其中包含全民健身内容。《场馆管理条例》包括有公用体育设施建设、经营、管理等内容，当然也涉及对群众开放的规定，因此与全民健身有关。专门的全民健身法规只有《深圳经济特区促进全民健身若干规定》1个。
　　研究这些文件和条例，发现在全民健身的法规制定方面有以下几个共同点：1) 总体来说，关于全民健身的立法层次较低，大部分停留在政府规范性文件的层次上。因此，这些文件的效力相应也较低，其时效性也较差。2) 除深圳经济特区外，基本没有全民健身的地方性专门法规，有些省(市)制定地方体育法规也只是包含了全民健身的部分内容。3) 从这些文件和地方体育法规的规定可以看到，有关全民健身的规定都比较原则，不具有可操作性。4)缺乏地方特点，特别是政府规范性文件一类，大体内容和规定都相差不多。
　　由上述分析可以看出：1 )多数地方全民健身的地方性立法还未提上议事日程，实施全民健身计划的措施还不够有力。2)开展全民健身的地方性立法时机在一些地方还不够成熟。3)全民健身的地方性立法有一定难度，立法层次和方法需要探索。
　　要使全民健身工作持久地开展下去并有明显的成效，必须加强全民健身的地方性立法，建立全民健身的法规保障体系。
2　全民健身立法中的难点
　　根据调查研究，各地对全民健身的立法都存在一些难点，总起来讲是“三多三少”，即原则多，可操作性少；号召多，强制性少；抽象多，具体规定少。其原因，是在制定法规时有些问题难以具体规定。
2.1　政府在全民健身的投入方面难以规定
　　对全民健身的资金投入不便规定具体比例或数额。不少地方只规定“政府随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入”，结果是政府每年虽然对整个体育事业的经费增加了一些，但去除物价上涨因素，实际并未增加。其中用于全民健身的经费与开展竞技体育的经费相比更是天壤之别。群众体育经费严重短缺的现象至今没有缓解。
　　受过去几十年政府拨款方式的影响，政府有关部门认为体育经费是一个整块，且每年都有增加，全民健身经费应该也有增加，但事实并非如此。因此，在制定法规时难以与政府有关部门取得协调。《深圳经济特区促进全民健身若干规定》中规定设立全民健身专款，并随经济发展逐年有所增加。据了解，这一办法得到了政府财政部门的认可，同时又具有可操作性，不失为一个有效的解决办法。
　　对全民健身设施不便依据本地情况做具体规定，对新老城区不可划一要求。1986年国家城乡建设环境保护部和国家体委共同颁布了《城市公共体育运动设施用地定额指标暂行规定》，其中对人口数不同的城市体育用地做了具体规定。且不说这个规定是否符合社会发展需要，就是这个规定在实践中也并未做到。例如，经济较为发达的广东省，至1998年9月止，省人均拥有公共体育场地面积为0.17 m2，与国家最低标准相差将近一半。广州市人均公共体育场地面积不到0.2 m2，特别是近几年建成的居民住宅区中绝大部分没有公共体育场地。汕头市人均公共体育用地仅0.1 m2。深圳公共体育设施人均为0.08 m2。各地体育管理部门对上述现象忧心忡忡，急切希望通过法规制定能解决这个问题。但政府国土规划部门和计划财政部门也有他们的难处，原因是政府的建设太多，发展经济是每个政府的头等大事，社会发展滞后于经济发展是我国存在的普遍现象。因此，在制定全民健身法规时，不少地方规定了“依据国家关于公共体育设施用地规定逐步实施”的条款。
　　事实上，上述原则规定并没有什么约束力。采用细分的方法来设立该条款可能是一个好办法。例如，深圳经济特区的规定中，关于体育设施分别规定了老城区改造、规划建设新住宅区(村)、学校规划建设时的具体要求及相应的违法处罚办法，这样对政府有关部门可能更便于接受和操作一些。
2.2　成年人体质测定难以强制
　　成年人体质测定如果不带强制性，就很难实行广泛的测定。但如果强制实行也有一个与其它法规冲突的问题。例如，要求本地公民必须参加测定，可能会增加各单位的负担，甚至影响工作和生产。如果将测定结果作为招工或年终考核的依据，又会与其它法律相冲突并把它抬高到不适当的地位。
　　现在各地已经出台的地方法规中除了深圳经济特区外都没有关于体质测定的具体规定，只有体质监测的规定。研究深圳制定该规定的多次修改稿，可以看到对此认识的变化。不过，随着全民健身活动的不断深入和政府、公民对体质测定重要性认识的提高，国家出台强制性规定也是必要的。
2.3　建立社区体育服务机构问题
　　1997年4月国家5部委颁发了《关于加强城市社区体育工作的意见》。这是我国体育工作深化的一个重要标志，是我国全民健身工作的发展方向。该《意见》提出，在社区建立街道办事处一级的体育服务机构。但建立这一机构涉及场地、器材、经费、人员。据调查，大部分地方法规中没有这方面的规定，只有少数地方希望通过立法解决这些问题，有的地方只在政府规范性文件中提及。
　　对于社区的体育场地设施，一些地方只是原则性提出要依国家规定的用地面积进行规划和建设。例如，广东省的《体育设施建设和管理条例》中规定“新建、改建、扩建居住区，必须按照国家城市居住区规划设计规范和城市公共体育运动设施用地定额指标的有关规定配套建设公共体育设施。居住区体育设施的建设应当与居住区主体工程的建设同步进行，同时投入使用。”
　　而对社区体育服务进行较完整的规定的只有深圳经济特区。深圳经济特区规定：“住宅区(村)的物业管理公司应当组织本区(村)居民开展体育健身活动，并为居民参加全民健身活动提供服务”。这些服务包括：开放、维护住宅区(村)的体育场地和设施；设立居民体育活动室或体育服务站，聘请社会体育指导员对参加健身活动的居民进行指导；组织居民进行健身活动。
　　由此看来，多数地方体育管理部门还缺乏对社区体育工作应有的重视，特别是全民健身的主管部门，还停留在过去那种大轰、大嗡，大搞群众运动的表面文章上。
3　全民健身立法的基本内容
　　对全民健身进行立法，是通过立法规定公民在全民健身中的权利和义务、各级政府在全民健身中的地位和提供的保障、政府体育管理部门对全民健身的管理职责及有关的奖罚制度，对政府和公民都具有约束力和强制性，从而保障全民健身活动深入、持久地开展下去。
　　全民健身法规的内容有哪些呢?根据《中华人民共和国体育法》和《全民健身计划纲要》及对各省、自治区、直辖市的有关文件和规定研究的结果，有以下方面应当通过法规予以确定。
3.1　制定法规的依据和原则
　　基本依据是《中华人民共和国体育法》，这是我国体育的基本法。原则包括：全民健身活动应遵循的一般性原则；政府开展全民健身工作应持有的原则；社会各方面参与全民健身活动应遵循的原则。
3.2　当地主管及相关的政府机构及其职责
　　一般来讲，当地主管全民健身工作的政府机构应是当地体育管理部门，其职能可以概括为管理、组织、协调。管理是指组织实施有关全民健身的法律、法规；培训、管理社会体育指导员；组织体质监测；组织本地各种大型群众性体育活动；推广科学健身方法；指导机关、事业、企业单位、社会团体和社区开展全民健身活动。
3.3　相关政府部门和团体的职责
　　与全民健身有关的政府部门和社会团体约有几十个，如教育、公安、国土规划建设、财政、劳动等及工会、共青团、妇联等。一般来讲，相关政府部门的职责不必在全民健身法规中一一列出，可提出总的要求，政府有关行政管理部门依照法律、法规的规定履行相应职责。
3.4　健身活动的有关规定
　　在此包括群众应享有的权利和应履行的义务，政府采取的措施，如公共体育设施的开放、全民健身节日的规定、社区管理部门在健身活动中的职责、对少数民族体育、职工体育、农村体育、老年人、残疾人的特别规定，学校、幼儿园所承担的责任等。
3.5　健身活动的保障
　　包括群众体育活动设施建设的面积、资金、内容；学校体育活动场地的建设规范；公用体育设施的管理与使用的规定；在开展全民健身活动中政府拨款的规定；对公用体育设施保护的规定等。
3.6　体质测定的规定
　　根据国家有关规定，成年人可自愿参加体质测定，体育管理部门要进行监测并公布监测结果。在当地的立法中，可根据具体情况对成年人体质测定和体育管理部门的监测工作做出更具体的规定。
3.7　社会体育指导员的培训和管理
　　虽然国家体育总局对此已有规定，但仍可根据本地实际情况做出具体规定。
3.8　奖罚规定
　　一是奖励，由政府体育管理部门对全民健身工作做出贡献的单位和个人进行奖励。二是处罚，根据国家法律和当地的法规规定相应的、必要的处罚条款。
4　结论和建议
　　1.制定全民健身法规是实施《中华人民共和国体育法》、《全民健身计划纲要》的需要，是深入持久开展全民健身活动的需要，是我国经济和社会发展的需要。
　　2.目前出台的地方性全民健身法规较少，大多在其它法规中包含了全民健身的内容，但过于原则，不具可操作性，且内容不完善，效力不强。在有条件的地方应当制定专门的全民健身法规，可对有关问题做出详细、明确的规定。
　　3.全民健身的法规的内容可根据各地不同情况，采取不同的方法加以具体化并提高强制化力度，可随社会发展和全民健身工作的深化逐步完善。
　　4.制定全民健身法规除了把过去成功的经验用法规固定下来以外，还应有一定的前瞻性，特别对社区体育活动、体质测定、场地设施建设、资金投入要有规定。
　　5.要加强对全民健身法规制定工作的研究，特别是各地群体管理部门要在转变职能上多下功夫，提高自身宏观管理意识和水平。
作者简介：黄元汛，女，1954年出生，副教授。
作者单位：黄元汛　湖北大学体育系，武汉　430062
　　　　　王忠信　深圳市体育发展中心，深圳　518029
参考文献
1　《中华人民共和国体育法》.1995.10
2　《全民健身计划纲要》.国务院.1995.6
3　《四川省体育条例》.1997.8
4　《贵州省体育法》.1997.3
5　《云南省体育设施管理条例》.1996.1
6　《广东省体育设施建设和管理条件》.1998.9
7　《深圳经济特区促进全民健身若干规定》.1998.12
8　《中国成年人体质测定标准施行办法(试行)》.1996.7
9　《关于加强城市社区体育工作的意见》.1997.4
10　《社会体育指导员技术等级制定》.1993.12
(收稿日期：1999-05-20)
